ICT-Beschaffungspannen vermeiden

[Mein Beitrag in der NZZ von heute mit Fussnoten und Referenzierung]

Anbieter von ICT-Dienstleistungen wurden in den letzten Wochen häufig mit der Frage konfrontiert, was das denn für eine Branche sei, in welcher Beschaffungen durch die öffentliche Hand derart aus dem Ruder laufen können. Die Medien-Berichterstattung über die Ereignisse bei der Neuentwicklung einer Software für die Eidgenössische Steuerverwaltung hat im Publikum zweifellos viel Aufsehen erregt. Grund genug, die Problematik der ICT-Beschaffungen einmal aus Sicht der Anbieter unter die Lupe zu nehmen.

Das Nicht-Einhalten von Vorschriften oder gar kriminelle Handlungen sind durch nichts zu entschuldigen und sollen auch nicht Gegenstand dieser Ausführungen sein. Allerdings bestehen im Bereich der öffentlichen Beschaffung verschieden Probleme, welche erst ein Umfeld schaffen, das unkorrektem Verhalten Vorschub leisten kann.

Das öffentliche Beschaffungswesen ist relativ strikt geregelt. Es bestehen innerstaatliche Regelungen mit dem Ziel, einen haushälterischen Umgang mit öffentlichen Mitteln und eine Gleichbehandlung der Marktteilnehmer sicher zu stellen[1]. Darüber hinaus hat die Staatengemeinschaft internationale Regeln beschlossen, welche auch für die Schweiz gültig sind und die Nicht-Diskriminierung von ausländischen Anbietern sicherstellen sollen. Diese sind unter der Bezeichnung GPA WTO[2] bekannt.

Unproblematisch ist auch im ICT-Bereich die Beschaffung von standardisierten Massenprodukten, wie zum Beispiel 200 Laptops für eine Verwaltungsabteilung. Hier können die technischen Anforderungen (Prozessorleistung, Speichermedien, Bildschirmgrösse, Energy-Star-Label etc.) präzis umschrieben werden. Für jeden Anbieter ist aufgrund der Ausschreibung völlig klar, was erwartet wird.

Schädliche Berührungsängste

Anders jedoch sieht es bei der Beschaffung von integrierten Lösungen aus, mit denen Geschäftsprozesse elektronisch bearbeitet werden sollen. Eine gute Lösung kommt nur zustande, wenn sie von Nachfrageseite (Nutzer und ICT-Verantwortliche) und Anbieterseite im Dialog entwickelt und präzisiert werden kann. In der Privatwirtschaft sind daher intensive und mehrstufige Workshops zwischen Kunde und potenziellen Anbietern üblich.

Im öffentlichen Beschaffungswesen werden jedoch individuelle Kontakte zwischen beiden Seiten grundsätzlich als unzulässig angesehen. Das Verfahren ist von strikten formellen Vorgaben geprägt, die Waffengleichheit unter den Anbietern ist dabei ein zentraler Aspekt. Anbieter erfahren erst mit der Ausschreibung vom Auftrag. Sie dürfen zwar Rückfragen stellen, aber eine Beeinflussung des Ausschreibungsrahmens ist nicht möglich. Ist die Ausschreibung einmal entschieden – in aller Regel primär aufgrund von Kostenüberlegungen[3] – darf davon nicht mehr abgewichen werden, selbst wenn sich erweisen sollte, dass es noch bessere Lösungen gäbe oder – schlimmer noch – dass das Ziel auf diesem Weg gar nicht erreicht werden kann. Dies kann zu ausweglosen Situationen und durchaus im einen oder anderen Fall dazu (ver)führen, dass Vorschriften umgangen werden, um doch noch zum Ziel zu kommen.

Zunehmender Aufwand – Nutzen oft fraglich

Dabei nimmt der Aufwand für Ausschreibungen selbst immer stärker zu. Es ist für Ausschreibende wie Anbieter kaum mehr möglich, solche Verfahren ohne starken Einbezug von Juristen korrekt abzuwickeln. Beim Bund ist bereits bei einem Auftrag ab 230‘000 Franken eine offene Ausschreibung zwingend, was dazu führt, dass der Aufwand für das Verfahren oft in keinem vernünftigen Verhältnis zum erzielbaren Kostenvorteil steht. Allerdings kann die Schweiz diesen Grenzwert nicht unilateral verändern, da er durch die WTO-Bestimmungen vorgegeben ist.

Die Problematik im Beschaffungswesen ist zwar nicht neu, hat sich aber in den letzten Jahren akzentuiert, da die Bedeutung der ICT in Wirtschaft und Verwaltung enorm zugenommen hat. Gleichzeitig verändern sich die Technologien in rascher Folge: Was bei der Ausschreibung als „state of the art“ galt, kann schon bei der Umsetzung überholt sein.

Überdies kämpfen alle beschaffenden Organisationen mit dem Problem, dass sich die Anforderungen im Verlaufe der (teilweise sehr langen) Entwicklungszeit immer wieder verändern, so dass Zeit- und Budgetrahmen unter Druck geraten. Dies hat nichts mit Technologie zu tun, sondern mit Disziplin im Projektmanagement.

Anforderungskatalog entscheidend

Es ist klar, die Probleme im öffentlichen Beschaffungswesen beschränken sich nicht auf einen oder wenige Fälle, sondern sie sind aufgrund der heutigen Vergabepraxis endemisch. Es ist zweifellos angebracht, über modernere Vergabeverfahren nachzudenken. Der Verband der beratenden Ingenieure usic macht sich zum Beispiel für die in den USA und bei der Weltbank eingesetzte „Quality Based Selection“ stark[4]. Allerdings würde dies eine Gesetzesrevision voraussetzen und sehr viel Zeit brauchen. Doch die Situation könnte auch im heutigen Rechtsrahmen durchaus verbessert werden.

Viel wäre schon damit gewonnen, wenn die Ausschreibungen systematischer und sorgfältiger vorbereitet würden. Was nicht in den Spezifikationen steht, kann nicht zur Grundlage für den Vergabeentscheid genommen werden und wird auch bei der Umsetzung nicht verlangt werden können. Ausreichend Zeit für die Entwicklung der Anforderungen und Unterstützung durch Experten sind unverzichtbar. Entscheidend ist auch, neben den quantitativen auch die qualitativen Anforderungen zu definieren. Dies ist zwar keine leichte Aufgabe, aber eine lohnende.

Mehr Vergabe im Dialog

Die panische Angst der Ausschreibenden vor zu viel Kontakt mit möglichen Anbietern ist unbegründet und schädlich. Was viele – auch in der Verwaltung – nicht wissen: Seit 2010 ist der Dialog im Bundesbeschaffungsrecht verankert, zwar nicht als spezielles Beschaffungsverfahren wie in der EU[5], aber als Verfahrensinstrument „bei komplexen Beschaffungen oder bei der Beschaffung intellektueller Dienstleistungen“[6]. Dieses Instrument stellt zwar hohe Anforderungen an die Ausschreibenden, aber es ermöglicht eine Abwägung verschiedener Lösungswege oder Vorgehensweisen, bevor die definitive Ausschreibung erfolgt. Leider wird es aktuell kaum je eingesetzt.

Die in den Medien durchaus zu Recht thematisierten Vorkommnisse führen nun dazu, dass nach noch strengeren Regeln und mehr Formalismen gerufen wird. Dies ist jedoch – wie gezeigt – der falsche Weg, weil damit die Fehlvergaben und damit die Verschwendung öffentlicher Mittel in der Tendenz eher zunehmen werden. Die Ausschreibenden werden sich dann noch mehr abschotten und hinter den Regeln verschanzen.

Richtig wäre hingegen, auf qualitativ bessere Spezifikationen und den vermehrten Einsatz des Dialogs bei der Beschaffung zu setzen. Dies bedingt vor allem eine bessere Ausbildung und Begleitung der ausschreibenden Stellen bei der öffentlichen Hand. Nur so kann erreicht werden, dass sich die Serie der gescheiterten Ausschreibungen für die Beschaffung von komplexen ICT-Produkten und -Dienstleistungen nicht weiter fortsetzt.

 

Vergabe im Dialog: Art 26a VöB im Wortlaut

Art. 26a Dialog

1 Die Auftraggeberin darf bei komplexen Beschaffungen oder bei der Beschaffung intellektueller Dienstleistungen die von den Anbietern und Anbieterinnen vorgeschlagenen Lösungswege oder Vorgehensweisen im Dialog weiterentwickeln, vorausgesetzt sie hat in der Ausschreibung darauf hingewiesen.

2 Sie gibt in den Ausschreibungsunterlagen bekannt, wie die Teilnahme am Dialog und die Nutzung der vorgeschlagenen oder weiterentwickelten Lösungswege und Vorgehensweisen vergütet werden.

3 Sie wählt unter den Anbietern und Anbieterinnen diejenigen aus, mit denen sie den Dialog führen will, und gibt ihnen Folgendes vorgängig bekannt:

a. den Lösungsweg oder die Vorgehensweise, die ausgewählt wurden;

b. die möglichen Inhalte des Dialogs;

c. die Fristen und Modalitäten zur Einreichung des endgültigen Angebots des im Rahmen des Dialogs entwickelten Lösungsweges oder der entwickelten Vorgehensweise.

4 Sie hält den Ablauf und den Inhalt des Dialogs nachvollziehbar fest und dokumentiert

insbesondere den zeitlichen Aufwand, der mit der Führung des Dialogs für den

Anbieter oder die Anbieterin verbunden ist.

 

[1] Bundesgesetz über das öffentliche Beschaffungswesen (BöB), SR 172.056.1

[2] GATT-Übereinkommen vom 15. April 1994, SR 0.632.231.422, GPA = General Purchasing Agreement

[3] Formal hat der Preis zwar meist nur eine Gewichtung von 20-30%. Er hat aber dennoch einen entscheidenden Einfluss, weil bei den weichen Kriterien die meisten Anbieter ungefähr das gleiche Resultat erzielen.

[4] „Neue Entwicklungen im Vergabewesen“, Studie der usic von Februar 2012

[5] Wettbewerblicher Dialog gemäss Art. 29 der Richtlinie 2004/18/EG vom 31. März 2004 über die Koordinierung der Verfahren zur Vergabe öffentlicher Bauaufträge, Lieferaufträge und Dienstleistungsaufträge

[6] Art 26a Verordnung über das öffentliche Beschaffungswesen VöB, 172.056.11

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(Bildnachweis: Bigfoto.com)

 

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